Lợi ích nhiều mà rủi ro không ít

Việc cân bằng giữa sự tối đa hóa các cơ hội của REDD+ trong ngắn hạn và bảo vệ chúng trước những rủi ro về tài chính về lâu dài đang là thách thức đặt ra đối với các nhà bảo tồn đa dạng sinh học.

Củng cố nguồn tài chính lâu nay vẫn luôn là thách thức đối với bảo tồn, mặc dù nó là yếu tố quan trọng cho thành công của các sáng kiến bảo tồn. Và vì vậy, sự kết nối thị trường ở thập kỷ trước bắt đầu đóng vai trò ngày càng quan trọng trong tài chính dành cho bảo tồn, với các khoản chi cho các mô hình thương mại hệ sinh thái. Trong số đó, tài chính carbon có thể mang lại nguồn tài chính chưa từng có cho bảo tồn rừng, đặc biệt thông qua REDD và REDD+.

Không thể phủ nhận các cơ hội mà REDD+ mang lại, song tương lai thiếu chắc chắn và các rủi ro nghiêm trọng về tài chính từ REDD+ cũng cần được tính đến. Nhiều phân tích gần đây đã chỉ ra những hậu quả không mong đợi của REDD+ như sự tái tập trung hóa của quản trị rừng, chi phí cơ hội về kinh tế xã hội lớn do cản trở phát triển và nguy cơ các kết quả đa dạng sinh học trong kế hoạch REDD+ bị coi nhẹ… Tuy nhiên, các rủi ro tài chính đối với các dự án bảo tồn đa dạng sinh học phụ thuộc vào nguồn đầu tư REDD+ vẫn chưa được thảo luận một cách phù hợp.

Nguồn tài chính bấp bênh

Các sáng kiến bảo tồn nói chung đòi hỏi các nguồn tài chính ổn định và lâu dài, trong khi các dòng quỹ REDD+ ồ ạt gần đây đang tạo ấn tượng về tính rủi ro tài chính. Cũng phải thừa nhận rằng, sự thiếu chắc chắn về tài chính đã là đặc tính của rất nhiều sáng kiến bảo tồn phụ thuộc vào chi tiêu công, vào các tài trợ chính phủ và các tổ chức phúc lợi vốn rất dễ thay đổi với các ưu tiên và xu hướng biến động thị trường. Tuy nhiên, với quy mô của các dự án REDD+ và nguồn tài chính từ đó, cùng với kỳ vọng lớn lao rằng REDD+ sẽ thiết lập tài chính cho bảo tồn và bảo vệ hệ đa dạng sinh học đang bị đe dọa, các dự án hiện tại và tương lai đang gắn với tài chính từ REDD+ có thể gánh các rủi ro nghiêm trọng. Bởi lẽ, chẳng lấy gì làm chắc chắn về sự ổn định lâu dài hoặc quy mô của tài chính công tự nguyện cho việc khởi động hoặc thực thi REDD+. Tài trợ ban đầu để khởi động REDD+ là từ các chính phủ tài trợ nhưng điều này không cho thấy quy mô hoặc tính bền vững của các khoản chi trong tương lai.

Trong khi đó, một hiệp ước có tính ràng buộc pháp lý có thể giúp đảm bảo rằng các quốc gia trong Phụ lục I – các nước công nghiệp và các nền kinh tế đang chuyển đổi của Công ước Khung Liên hiệp quốc về biến đổi khí hậu (UNFCCC) – sẽ hỗ trợ REDD+ về tài chính, đến nay vẫn chưa thể đạt được. Bất chấp các tiến bộ trong UNFCCC tại Hội nghị thượng đỉnh về biến đổi khí hậu lần thứ 16 của Liên hiệp quốc – COP16, vẫn chưa có quy định giảm khí thải ràng buộc về mặt pháp lý và mục tiêu cho một thỏa thuận quốc tế trong tương lai hiện vẫn đang bị trì hoãn ít nhất là đến tháng 12 năm 2011.

Thỏa thuận Cancun trong UNFCCC của COP16 đã đưa ra đảm bảo rằng các hoạt động REDD+ sẽ được hỗ trợ bởi nguồn tài chính phù hợp và có thể dự báo trước. Tuy nhiên, thiếu một sự đồng lòng quốc tế để giảm khí thải, UNFCCC sẽ gặp thách thức trong việc thuyết phục các chính phủ xác nhận cam kết chi hàng chục tỷ đô la cho REDD+ mỗi năm trong các thập kỷ tới.

Có thể thấy là các khoản tài trợ từ các quốc gia tự nguyện không phải nguồn ổn định cho REDD+ và các sáng kiến bảo tồn rừng liên quan về lâu dài. Bất kể thành công từ một số chương trình có tính đặc thù quốc gia, những nguồn tài trợ như vậy vẫn dễ “bay hơi” và biến động một cách không thể dự đoán từ năm này sang năm khác, đặc biệt gây ảnh hưởng đến ngân sách bảo tồn. Nhiều nhà tài trợ không thực hiện đúng các cam kết của họ và kết quả là người nhận tài trợ không thể triển khai nguồn ngân sách dài hạn và kế hoạch thực hiện dự án.

Nguồn tài trợ không thể dự đoán do phụ thuộc vào bối cảnh chính trị của các quốc gia tài trợ này có thể làm suy giảm các nỗ lực bảo tồn bền vững. Quy mô toàn cầu và phạm vi chưa từng có về nguồn tài chính mà REDD+ đòi hỏi càng làm trầm trọng thêm các rủi ro từ tính bất thường và thiếu ổn định của tài chính.

Sự dè dặt của khu vực tư nhân

Nếu kế hoạch thương mại khí thải toàn cầu trở thành hiện thực thì REDD+ có lẽ sẽ gắn liền với cơ chế tài chính dựa vào thị trường mà triển vọng của nó đã thúc đẩy các nguồn đầu tư ban đầu ở một số ngành công nghiệp và ở các nhà đầu cơ mong gặt hái lợi nhuận khi nhu cầu và giá carbon tăng. Tuy nhiên, đầu tư tư nhân vào tín chỉ khí thải trong lĩnh vực lâm nghiệp vẫn còn nhỏ; thị trường carbon rừng chiếm 150 triệu USD trong khoảng đầu những năm 1990 và nửa đầu năm 2009, đạt đỉnh 37,1 triệu USD vào năm 2008.

Các nhà đầu tư đã nhận thức được các rủi ro từ thị trường carbon. Điều này được chứng tỏ khi sự sụt giảm về giá cả và khối lượng giao dịch của carbon do cuộc khủng hoảng kinh tế đã tác động nặng nề tới các phân tích đầu tư. Thật khó mà biết được khi nào hoặc liệu giá carbon có được thiết lập ổn định hay không và liệu các thỏa thuận quốc tế có đảm bảo được lượng cầu đối với tín chỉ carbon không. Chính vì thế các khoản đầu tư vào carbon vẫn được coi là hết sức “thất thường và rủi ro”.

Điều này đặc biệt đúng đối với các tín chỉ khí thải do ngành lâm nghiệp “sản xuất”. Chương trình thương mại khí thải của Liên minh Châu Âu không công nhận các tín chỉ carbon dựa vào rừng và các dự án lâm nghiệp chỉ là một phần nhỏ trong các giao dịch trên thị trường carbon tự nguyện, nơi mà chúng được bán với giá thấp hơn mức trung bình.

Hơn nữa, việc cung cấp quá nhiều các tín chỉ REDD+ và tín chỉ dựa vào lâm nghiệp có thể khiến giá carbon bị sụt giảm. Những rủi ro kết hợp này lý giải tại sao các dự án REDD+ chỉ nhận được nguồn đầu tư hạn chế từ khu vực tư nhân, và tại sao các nhà đầu tư lâm nghiệp đang xây dựng các kế hoạch bảo hiểm REDD+ để qua đó giảm thiểu rủi ro tài chính.

Cộng đồng bảo tồn thiết nghĩ cũng nên lưu ý tới sự thận trọng của nhà đầu tư vào thị trường carbon và cũng nên hành xử thận trọng như thế.

Lỗi nhịp thời gian

Trong khi phải thừa nhận rằng kế hoạch giảm phá rừng và suy thoái rừng lý tưởng nhất phải là vĩnh cửu, thì các bên tham gia UNFCCC lại chưa làm được gì nhiều để tiến tới đồng thuận về tính lâu dài và bền vững của mục tiêu này. Chính vì vậy, bên cạnh nguồn gốc của quỹ REDD+, cơ chế này có thể còn mang lại rủi ro khác cho bảo tồn khi thời gian dự kiến đầu tư vào carbon rừng có nguy cơ không trùng khít với biểu thời gian bảo tồn đa dạng sinh học.

Hiện vẫn chưa rõ là liệu các quốc gia mục tiêu của REDD+ và các chủ rừng có sẵn sàng tạo ra những cam kết “mãi mãi” hay không. Hầu hết các dự án REDD+ đang hoạt động có thời hạn khoảng 20 năm, với thời gian đề xuất từ 10 tới 40 năm; trong khi Bản Tiêu chuẩn Carbon Tự nguyện – là tiêu chuẩn thẩm định về giảm khí thải trong ngành công nghiệp bồi thường carbon tự nguyện gắn với Nghị định thư Kyoto – chấp nhận các dự án với thời gian tối thiểu 20 năm.

Mặc dù đầu tư REDD+ hứa hẹn các nguồn lực trong ngắn và trung hạn, thời gian của nó có thể không theo sát “tuổi thọ” của các khu bảo tồn và công tác bảo tồn các sinh vật có tuổi thọ cao. Chính vì thế, REDD+ có thể là cơ chế chưa đủ “dài hơi” đối với nguồn tài chính bảo tồn.

Thêm nữa, REDD+ thường được đề xuất như một chiến lược “cầu nối” nhằm “mua thời gian” để các quốc gia trong Phụ lục I của UNFCCC có thể phát triển các công nghệ carbon thấp, chẳng hạn giảm khí thải tại nguồn (cô lập và lưu trữ carbon) hoặc thay thế nhiên liệu hóa thạch bằng năng lượng tái tạo. Thị trường carbon vì thế sẽ còn thiếu ổn định chừng nào cô lập carbon còn là hình thức giảm khí thải hiệu quả nhất về mặt kinh tế.

Đặc biệt, thị trường carbon có thể “lỗi thời” tương đối sớm trong khung thời gian thực thi của một hoặc hai dự án (10-15 năm). Câu chuyện về Quỹ đa phương của Nghị định thư Montreal năm 1990 là một tiền lệ có thể liên hệ. Quỹ này được tạo ra nhằm hỗ trợ các nước đang phát triển hạn chế sử dụng chất chlorofluorocarbons phá hủy tầng ozone. Tới năm 2010 các nước đang phát triển đã ngừng sử dụng dần chất chlorofluorocarbons, song Quỹ này vẫn tích cực hỗ trợ giảm các hóa chất độc hại bổ sung khi Nghị định thư Montreal được sửa đổi. Như vậy, với mục tiêu ban đầu là giảm chlorofluorocarbons, rõ ràng Quỹ này đã trở nên lỗi thời.

Đây là ví dụ cho thấy các cơ chế giảm khí thải có nguy cơ đối mặt với tuổi thọ hạn chế. Và trong khi nguy cơ một kết cục như vậy đối với tài chính REDD+ không ảnh hưởng bất lợi đến các nỗ lực giảm nhẹ biến đổi khí hậu bởi nó có thể được dẫn dắt bởi các nỗ lực giảm khí thải thay thế, thì điều này lại có thể khiến các dự án bảo tồn đa dạng sinh học và bảo vệ rừng bị tổn thương.

Nâng cao quản lý rủi ro bảo tồn

Đầu tư vào các cơ hội do REDD+ tạo ra để bảo tồn đa dạng sinh học là một hoạt động có ý nghĩa. Dù các quỹ đầu tư còn ngắn hạn hay chưa được thiết kế một cách lý tưởng cho bảo tồn thì có quỹ vẫn còn hơn là chẳng có quỹ nào. Tuy nhiên sự phát triển nhanh chóng của các sáng kiến REDD+ mới, mà rất nhiều trong số đó phụ thuộc chủ yếu vào các nhà tài trợ, đã đặt ra câu hỏi rằng liệu một số dự án có bị lâm vào tình trạng thiếu vốn hoặc không bền vững về tài chính.

Rủi ro tiềm ẩn bởi nguồn thu đa dạng là rất cần thiết cho sự bền vững của nguồn tài chính bảo tồn. Để đa dạng hóa nguồn thu có thể đẩy mạnh thu hút thị trường, các nhà tài trợ truyền thống và các nhà tài trợ nhân đạo; cũng có thể dựa vào các gói dịch vụ sinh thái khác (chủ yếu liên quan đến nước) với việc chi trả carbon như một dịch vụ hệ sinh thái, đặc biệt để nâng cao giá trị tài nguyên ở những khu vực có chi phí cơ hội cao. Đa dạng sinh học rốt cuộc cũng được tiền tệ hóa một cách tương tự, mặc dù các tiêu chuẩn liên quan và thị trường vẫn còn đang non nớt.

Việc đa dạng hóa nguồn tài chính cũng phải đảm bảo rằng REDD+, ít nhất là trong các hoàn cảnh nhất định, phù hợp với quản lý rừng đa ứng dụng để đẩy mạnh đền bù cho các chi phí cơ hội của bảo tồn và bảo vệ sinh kế nông thôn. Quản lý đa ứng dụng có thể bao gồm quản lý rừng bền vững phi công nghiệp, cấp chứng chỉ cho các lâm sản và xác định chiến lược sinh kế phát thải thấp song hành với các mục tiêu bảo tồn đa dạng sinh học và giảm carbon.

Khả năng bền vững tài chính cũng liên quan tới các chiến lược quản lý nguồn quỹ. Trên quy mô quốc tế, cách tiếp cận hợp nhất được nguồn tài chính dựa trên quỹ với các khoản tài trợ hạn chế từ các quốc gia trong phụ lục I có thể đảm bảo tính tin cậy và khả năng có thể dự báo của các khoản chi REDD+, đồng thời có thể tránh được sự biến động của thị trường. Quỹ Khí Hậu Xanh (UNFCCC 2010) hứa hẹn là một cơ chế tiềm năng cho mục tiêu này. Những giải pháp như vậy có thể tốt hơn cho chương trình chung về carbon và đa dạng sinh học.

Ở quy mô quốc gia, quản lý các quỹ của REDD+ thông qua Quỹ Ủy thác Bảo tồn – CTF, như CTF Amazon của Brazil, có thể tăng cường sự ổn định về tài chính và khả năng dự báo. Cho dù được tổ chức như một quỹ tiền gửi thu hút lợi tức từ chính nguồn tài chính của quỹ, quỹ tích lũy hay quay vòng vốn từ các nguồn thu thường xuyên và ổn định, hoặc kết hợp giữa các hình thức này, thì các quỹ ủy thác bảo tồn cũng đang ngày càng trở thành các thể chế tài chính phổ biến.

Trong khi các hình thức quỹ ủy thác có vẻ thận trọng hơn và có thể giảm nguồn vốn ban đầu cho các dự án bảo tồn thì các kế hoạch Quỹ ủy thác bảo tồn kết hợp có thể phù hợp hơn để đảm bảo sự bền vững tài chính lâu dài và mục tiêu giảm khí thải. Các quốc gia tham gia REDD+ và các dự án có thể cân nhắc đến việc duy trì một phần quỹ REDD+ ở dạng các quỹ ủy thác lâu dài này như các khoản tiết kiệm dự phòng.

Các mô hình phân bổ tối ưu các nguồn lực bảo tồn vốn gặp thách thức bởi sự bấp bênh về tài chính rất phù hợp với những quỹ dự phòng như vậy. Nếu rủi ro vẫn còn, các nhà cung cấp dịch vụ có thể cân nhắc các cơ hội bảo hiểm, mặc dù loại hình này cũng chưa phát triển và đòi hỏi xây dựng nhận thức giữa các bên tham gia tiềm năng.

Thay lời kết

Trong ngắn hạn, mặc dù nguồn đầu tư vào REDD+ lớn và nhanh chóng, sự bền vững về tài chính có thể phụ thuộc nhiều hơn vào việc hạn chế quy mô dự án trong khuôn khổ có thể đảm bảo tính khả thi và bền vững trong dài hạn. Các dự án quá tham vọng và quy mô lớn đòi hỏi đầu vào tài chính dài hạn từ REDD+ có thể cho thấy sự tổn thương về tài chính trong dài hạn.

Sự thúc đẩy của các bên tham gia Công ước về Đa dạng sinh học và UNFCCC hứa hẹn sẽ cân nhắc rộng hơn các khía cạnh đa dạng sinh học của mục tiêu giảm khí thải. Tương tự, Hiệp ước Cancun của UNFCCC cũng đưa ra các giải pháp an toàn môi trường bắt buộc để đảm bảo rằng các hoạt động REDD+ “sẽ xem xét các chức năng đa dạng của rừng và các hệ sinh thái khác” và “phù hợp với bảo tồn rừng tự nhiên và đa dạng sinh học”. Với các giải pháp an toàn và kế hoạch thận trọng, REDD+ sẽ không chỉ đóng góp cho việc giảm khí thải và bảo tồn rừng mà còn bảo vệ đa dạng sinh học.

Tuy nhiên, những nhân tố này vẫn chưa đủ để đảm bảo rằng quỹ REDD+ sẽ hỗ trợ lâu dài cho bảo tồn đa dạng sinh học. Cần nhìn nhận các rủi ro liên quan để chuẩn bị tốt hơn cho các nhà bảo tồn, các chính phủ, các chủ đất địa phương và những người sử dụng rừng trước nguồn thu mới nhưng chưa thể đảm bảo rằng sẽ bền vững này.