Còn nhiều vướng mắc về quản lý bảo tồn đa dạng sinh học

Ảnh: Đua voi ở Bản Đôn -Tác giả: Đặng Bá Tiến-Giải ba cuộc thi Ảnh và Logo "Đa dạng sinh học Việt Nam" năm 2013

Đây là mục tiêu đầy thách thức khi Việt Nam còn nhiều bất cập, hạn chế về QLNN, thực thi pháp luật và đầu tư nguồn lực cho lĩnh vực bảo tồn ĐDSH. Trong thời gian tới, cần lựa chọn hướng đến cải cách bộ máy và tăng cường thể chế QLNN để có thể hỗ trợ cho thực thi Luật ĐDSH hiệu quả và đạt được mục tiêu chiến lược về bảo tồn trong tương lai. 

Điều chỉnh bởi nhiều luật với tiếp cận quản lý khác nhau: Với xu hướng mới trong quản lý ĐDSH không chia tách các thành phần theo Ngành, Luật ĐDSH tiếp cận hệ thống và quản lý các thành phần ở các cấp độ hệ sinh thái, loài, nguồn gen. Các điểm mới của Luật bao gồm: Yêu cầu quy hoạch bảo tồn ĐDSH ở các cấp (phạm vi cả nước và cấp tỉnh), quản lý hệ sinh thái và khu bảo tồn thiên nhiên, bảo tồn và sử dụng bền vững các loài (trong đó, đặc biệt ưu tiên đối với nhóm loài nguy cấp, quý hiếm được ưu tiên bảo vệ), quản lý nguồn gen và chia sẻ lợi ích, quản lý an toàn sinh học, sinh vật ngoại lai xâm hại. Luật cũng đã đề ra các quy định về thiết lập CSDL quốc gia về ĐDSH, quan trắc và báo cáo, nguồn lực cho bảo ĐDSH. Với cách tiếp cận quản lý các hệ sinh thái, Luật Bảo vệ và Phát triển rừng (Luật BV&PTR) và Luật Thủy sản là hai khung luật chính chế tài công tác quy hoạch, thành lập và quản lý hệ thống KBT rừng đặc dụng (trên cạn, ngập mặn) hay KBT biển và đất ngập nước đã hình thành từ trước đến nay. Đây là các khung luật quản lý ĐDSH có tính chất chuyên ngành, nhất là, Luật BV&PTR đã gắn liền với nhiều thập kỷ hình thành và phát triển của hệ thống quản lý và chế tài đối với các KBT rừng đặc dụng và các loài động, thực vật rừng hoang dã. Trong khi đó, Luật ĐDSH ra đời muộn hơn (năm 2008) lại tiếp cận quản lý tài nguyên ĐDSH theo hướng tổng hợp và toàn diện hơn như một chỉnh thể thống nhất, không chia cắt các thành phần ĐDSH để quản lý. Bị chi phối bởi nhiều luật khác nhau làm cho yêu cầu quản lý ĐDSH trở nên khó khăn, thách thức đối với các cơ sở bảo tồn do có quá nhiều quy định và chính sách buộc phải tuân thủ, thi hành do các chủ thể quản lý khác nhau ban hành.

Vướng mắc về quy định phân hạng, phân cấp khu bảo tồn: Sự khác biệt về quy định phân hạng và định danh KBT giữa các Luật ĐDSH 2008, Luật BV&PTR 2004 và Luật Thủy sản 2003 và Luật BVMT 2005 đã dẫn đến sự vướng mắc và bất cập trong cả chính sách, chỉ đạo và thực hiện quy hoạch, thành lập KBT. Mặc dù, các luật này đều thống nhất KBT là nhằm để bảo vệ các mẫu chuẩn về hệ sinh thái và ĐDSH, tuy nhiên, quy định phân hạng KBT của các luật này là khác nhau và cũng không thống nhất với nhau về tên các hạng KBT. Một thực tế là hiện nay, toàn bộ hệ thống KBT của Việt Nam đang được Bộ NN&PTNT theo dõi, hướng dẫn tổ chức, quản lý theo Luật BV&PTR và Luật Thủy sản. Vì vậy, xảy ra tình trạng các quy hoạch bảo tồn ĐDSH với mục đích tương tự nhau nhưng thông tin quy hoạch lại không thống nhất.

Vướng mắc do thể chế quản lý khu bảo tồn thiếu tập trung: Theo quy định của các luật hiện hành, hệ thống KBT ở Việt Nam đang được quản lý bởi các cấp, các ngành khác nhau. Sự phân chia này dẫn đến tình trạng quản lý thiếu tập trung, dễ bị can thiệp do mâu thuẫn lợi ích với các nhu cầu phát triển khác, từ đó, làm suy yếu hoặc đe dọa mục tiêu bảo tồn tính toàn vẹn của tài nguyên ĐDSH quốc gia. Thực tế cho thấy, nhiều địa phương thiếu nguồn lực để đầu tư cho bảo tồn thiên nhiên, nhất là các tỉnh nghèo, lại dành ưu tiên cho phát triển cơ sở hạ tầng đường sá, thủy điện, khai mỏ xâm lấn vào các KBT. Các ban quản lý KBT không đủ thẩm quyền để ngăn chặn khi các dự án phát triển đó đã được đưa vào quy hoạch phát triển của địa phương. Thực tiễn này đặt ra yêu cầu cần thiết và cấp bách về tăng cường quản lý tập trung hệ thống KBT trên toàn quốc theo Luật ĐDSH.

Vướng mắc do chồng chéo quy định về quản lý, bảo tồn loài: Thách thức lớn nhất đối với quản lý và bảo tồn loài chính là sự phối hợp chưa chặt chẽ giữa Bộ NN&PTNT và Bộ TN&MT trong ban hành chính sách. Tồn tại này bắt nguồn từ sự không thống nhất giữa Luật BV&PTR và Luật ĐDSH về ban hành quy định quản lý, bảo vệ các loài nguy cấp, quý, hiếm – một trong những điểm nóng của bảo tồn ĐDSH hiện nay ở Việt Nam. Ngoài ra, trong bối cảnh nhiều loài động thực vật hoang dã ở Việt Nam đang suy giảm nhanh thì hiện nay vẫn thiếu các chính sách và đầu tư hiệu quả để ngăn chặn nguy cơ này. Chính phủ đã thể chế hóa các cam kết quốc tế về bảo tồn loài thông qua phê duyệt các đề án bảo tồn voi, hổ, nhưng thực tế triển khai chưa mang lại hiệu quả, nhất là tình trạng buôn bán trái phép hổ làm dược liệu vẫn còn xảy ra ở nhiều nơi.

Vướng mắc về chính sách tài chính và đầu tư quản lý khu bảo tồn/bảo tồn đa dạng sinh học: Đầu tư cho bảo tồn thiên nhiên và ĐDSH ở Việt Nam chủ yếu vẫn dựa vào nguồn ngân sách nhà nước và được hỗ trợ một phần đáng kể từ nguồn vốn ODA thông qua các dự án tài trợ. Tuy nhiên, nguồn ngân sách nhà nước còn rất hạn chế, chủ yếu đầu tư để vận hành bộ máy quản lý (nhân sự/tiền lương), tuần tra bảo vệ, đầu tư cho cơ sở hạ tầng và mua sắm trang thiết bị phục vụ công tác. Trong khi đó, nguồn ODA lại phân bổ không đều, chủ yếu tập trung hỗ trợ cho số ít các VQG/KBT có quy mô lớn, ít chú ý đến các KBT vừa và nhỏ (dưới 15.000 ha). Định mức/tỷ lệ NSNN chi cho bảo tồn ĐDSH cũng chưa được quy định trong bất kỳ luật hoặc văn bản dưới luật nào. Ở cấp thực hiện, mặc dù nhu cầu chi cao, nhưng cơ chế tài chính cho bảo tồn ĐDSH chưa được xây dựng và áp dụng rõ ràng. Để thực hiện được các mục tiêu của Chiến lược quốc gia về ĐDSH và Quy hoạch tổng thể bảo tồn ĐDSH của cả nước đến năm 2020, Chính phủ cần phải xây dựng được một chính sách đầu tư cho bảo tồn và phát triển bền vững ĐDSH của Việt Nam giai đoạn 2015-2020 hoặc 2015-2025. Có như vậy, các cơ sở bảo tồn như VQG/KBT mới có thể tiếp cận được các cơ hội và nguồn lực cụ thể để thực hiện các kế hoạch bảo tồn ngắn hạn và dài hạn.

Nhiều văn bản quy phạm pháp luật  tiếp cận theo các hệ thống pháp luật khác nhau: Công tác thực thi pháp luật cũng gặp phải không ít khó khăn khi cùng một lúc phải thực thi các quy định thuộc các hệ thống QPPL khác nhau như pháp luật về ĐDSH, pháp luật về BV&PTR, pháp luật về thủy sản. Một số văn bản pháp luật ban hành không nêu trách nhiệm thực hiện rõ ràng và thiếu sự liên kết và tham chiếu dẫn đến sự không đồng bộ, khó khăn trong quá trình thực thi.

Chế tài xử lý các vi phạm còn chưa rõ ràng, mức xử phạt còn thấp: Qua nghiên cứu thấy rằng, việc xử lý bằng hình sự ít so với số lượng các vụ vi phạm được phát hiện và các đối tượng chủ mưu, cầm đầu khó bị phát hiện. Bên cạnh đó, có một trở ngại lớn hiện nay trong việc xử lý vi phạm pháp luật là việc xác định giá trị tang vật để xác định mức phạt tiền đối với hành vi vi phạm. Tuy nhiên, đây là hàng hóa “đặc biệt” nên thiếu căn cứ để xác định giá trị. Đối với các vi phạm về hình sự thì mức phạt và hình phạt cao nhất cho các vi phạm liên quan đến ĐVHD nguy cấp, quý, hiếm là 500 triệu đồng và 7 năm tù. Tuy nhiên, những mức hình phạt cao nhất với loại hình tội phạm liên quan đến ĐVHD hầu như không được tòa án áp dụng. Nguyên nhân của vấn đề này một phần là do thiếu căn cứ xác định được hậu quả về mặt KT-XH và môi trường do loại hình tội phạm này gây ra hoặc do căn thiếu căn cứ để xác định giá trị tang vật. Mức hình phạt tối đa vẫn thấp hơn nhiều so với giá trị mà buôn bán ĐVHD mang lại, khiến tội phạm ĐVHD được xem như là một hoạt động có tính rủi ro thấp, lợi nhuận cao.

Công tác thực thi pháp luật bị hạn chế do thiếu nguồn lực, nhân lực và tài chính: Các quy định về nuôi nhốt ĐVHD hiện hành chưa đủ và chưa tính đến năng lực quản lý, kiểm soát của các cơ quan chức năng, điều kiện thực tế về cơ sở vật chất kỹ thuật của các cơ sở gây nuôi nên vô hình chung tiếp tay cho các hoạt động mua bán tiêu thụ ĐVHD. Mục tiêu gây nuôi ĐVHD được coi là giải pháp bảo tồn, giảm áp lực khai thác các quần thể loài này trong tự nhiên. Tuy nhiên, do thiếu năng lực và biện pháp kiểm soát trên thực tế nên gây nuôi ĐVHD lại mang lại nhiều thách thức hơn cho việc bảo vệ ĐVHD đặc biệt là, các nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ. Bên cạnh đó, các cơ quan chức năng còn nhận thức chưa đầy đủ về mức độ nghiêm trọng của tội phạm ĐVHD và thiếu đào tạo tăng cường năng lực cũng làm hạn chế năng lực của các cơ quan thực thi pháp luật.

Nhìn lại công tác QLNN về ĐDSH thời gian qua đã góp phần quan trọng và quyết định trong việc bảo tồn ĐDSH của nước ta, đồng thời, cũng đã bộc lộ nhiều bất cập cần phải nhanh chóng khắc phục, trong đó chủ yếu là: Chính sách bảo tồn còn nhiều vướng mắc, khó triển khai trên thực tế; cơ cấu tổ chức, chức năng và thẩm quyền QLNN vừa phân tán, vừa chồng chéo, thiếu liên kết; công tác thực thi pháp luật, phòng chống tội phạm về bảo tồn còn chưa hiệu quả. Kinh nghiệm của nhiều nước trên thế giới cho thấy, để quản lý chưa hiệu quả thì nước ta cần áp dụng thành công mô hình quản lý bảo tồn phù hợp. Xu hướng chung của nhiều nước hiện nay là áp dụng mô hình quản lý thống nhất và tập trung tất cả các nguồn tài nguyên ĐDSH vào trong cùng một bộ có chức năng bảo tồn, thậm chí vào trong cùng một cơ quan, đơn vị trong bộ đó.

Nhằm cải thiện tình hình bảo tồn ĐDSH của nước ta, trước mắt, cần tăng cường tính hiệu quả thực thi Luật ĐDSH, Luật BV&PTR, Luật Thủy sản, Luật BVMT và các luật liên quan, đồng thời chú trọng rà soát và mạnh dạn giải quyết các bất cập về chính sách và luật pháp đã được thực tế chỉ ra, nhanh chóng hướng tới việc tập trung năng lực và nguồn lực cho việc áp dụng mô hình tiên tiến quản lý thống nhất và tập trung ĐDSH vào trong cùng một bộ.